Админреформа: прыжок без приземления

Можно ли представить себе чиновника, который подписывает распоряжение о серьезном ограничении полномочий чиновников? Нет, скажете? И ошибетесь. Представить такого чиновника - проще простого. Регулярно подобные документы в Украине создаются, утверждаются и подписываются. А вот представить себе, что такой документ будет выполнен полностью - гораздо сложнее. Чиновничество вообще мастерски умеет саботировать любые мероприятия, грозящие их всевластию и благополучию. Причем саботировать так, что создается впечатление добросовестного выполнения всех соответствующих мер... и полной бессмысленности любых попыток добиться результата.

Административная реформа, которую начал в декабре 2010 г. Виктор Янукович, яркий тому пример. Если кто не помнит, тогда речь шла о трех этапах реформирования административной системы государства. На первом этапе были преобразованы центральные органы исполнительной власти - в частности, укрупнены министерства, сформированы департаменты на базе служб и комитетов. Только в Кабмине было сокращено 700 человек. Второй этап подразумевал реформу на уровне областных органов власти, а третий - на местном уровне. И если первый этап, пусть с опозданием в два месяца, но был реализован, то второй этап нам до сих пор только обещают, а о третьем и вовсе ничего не слышно.

Министр юстиции Александр Лавринович хвалился в свое время, что админреформа позволила сэкономить около миллиарда гривен. Помимо прямой материальной экономии, по словам министра, получилась оптимизация системы управления: функции различных органов не дублируются и не пересекаются. Также Лавринович более полугода тому назад говорил, что подготовка ко второму этапу административной реформы, конечно же, ведется...

Можно, конечно, предположить, что все силы страны были брошены на Евро-2012, а теперь-то, после успешного завершения чемпионата, государство непременно вернется к админреформе. Но исходя из того, что реализация первого этапа никак не отразилась на бытии украинцев, можно предполагать, что в последующих этапах нет острой необходимости. Во всяком случае, до тех пор, пока реформаторы не научатся преодолевать саботаж чиновников. Ведь чиновничество, как известно, самый гибкий материал во вселенной: они могут прогнуться под любую реформу, не реформируясь. И это их свойство хоронит любую реформу, которая не предполагает, помимо смены правил государственного и местного управления, еще и полной смены чиновничьего аппарата. Беда в том, что реформа, которая такую смену предполагает, оказывается в ходе реализации настолько радикальной, что в свою очередь хоронит кучу народу. Причем буквально. Революция в России это наглядно показала.

Впрочем, некоторые не слишком обеспокоены "зависшей" админреформой. Как, например, нардеп-регионал Владимир Зубанов, который на вопрос "Обозревателя" об админреформе ответил буквально следующее:

"Страна сейчас живет и довольно уверенно смотрит в будущее, несмотря на проблемы. Мы не берем кредиты, Евро-2012 провели успешно, страна развивается - это самый главный итог. Хоть и критикуют люди правительство, но уже есть какая-то стабильность. Государство сохранилось, есть надежда что Украина будет себя более уверенно чувствовать в ближайшее время.

Что же не сделано? Я считаю, что не сделано самое главное – не уничтожена проблема с коррупцией. Весь мир борется, а никто не может ее преодолеть. Сейчас надо сделать так, чтобы чиновники не могли своими должностями тормозить развитие тех или иных процессов, чтобы они не выуживали деньги у людей. И чтобы люди рассчитывали не только сами на себя, а чтобы государство им помогало.

Не принят еще закон о земле, там много вопросов, и эту проблему надо решать. Кроме того, Трудовой кодекс еще не отрегулирован, не отрегулированы отношения между работодателями, трудящимися и профсоюзами. Надо, сделать так, чтобы люди были защищены. Чтобы заработную плату они получали за работу, а не просто потому, что ходят на работу.

Также есть еще проблема с энергетической безопасностью. Увы, по моему мнению, сейчас делается все медленно. Я думаю, что министерству энергетики есть еще где поработать.

Да в каждой отрасли куча проблем. Но я считаю, что сейчас идет рабочий процесс без всяких шараханий. Есть узкие места, они расширяются; если кадры не справляются, они меняются. Если кто работает неэффективно, он в списки не попадает. Идет прогресс, и это вселяет в меня уверенность, что Украина будет нормальным государством , особенно, учитывая то, что сейчас у власти прагматики, а не романтики".

Несколько менее оптимистично смотрит на итоги и перспективы админреформы в Украине нардеп Анатолий Матвиенко (НУ-НС). Он вообще считает, что за админреформу следовало приниматься с другого конца - начиная не с центральных органов власти, а с сельской громады:

"Взагалі, адмінреформа в нас зводиться до якоїсь кадрової чистки, до скорочення, до передачі та зміни функцій. В нас спочатку беруться люди, а потім для них шукають функції. Елементарного розуміння, що таке адмінреформа, нинішня влада не демонструє.

Реформа державного управління має бути скерована на посилення демократії, на децентралізацію та деконцентрацію влади. Влада демонструє прямо протилежне. Ми бачимо узурпацію та авторитаризм, які дуже швидко можуть перетворитися на диктатуру. Замість посилення контролю з боку народу, влада його звужує. Замість посилення місцевого самоврядування, його нищать. Зараз бюджети - це на 90% заробітна плата, а в селах - так і всі 100%. Ніяким бюджетом розвитку там і не пахне. Поскорочували місцеві податки, замість того щоб за рахунок місцевих податків дати людям можливість розвитку місцевої громади. Навіть міністерства не мають належних фінансових повноважень. Якщо немає під обов'язки адекватних прав, то бездіяльність влади гарантована.

Що зараз треба зробити? По-перше, треба мати стратегію розвитку держави Україна і стратегію розвитку окремих секторів. Цю стратегію має сформувати уряд. Поки що ми її не бачимо. Треба визначити функції кожного державного інституту і під ці функції підібрати кадри, які мають бути не з Єнакієва, а такі, які здатні забезпечити виконання цієї функції. А сьогодні є актуальним анекдот: "Міняю трьохкімнатну квартиру на Хрещатику на прописку в Єнакієві".

Щодо реформи судової влади. Якщо в нас не буде незалежного суду, який не є маніпульований перстом влади, в нас ніколи не буде ніякого порядку. Ми маємо перейти від життя за понятіями, від життя заради преференцій, від пошуку ренти - до життя за правилами. Правила мають бути однакові для всіх. Зараз же реформа судової влади зводиться до того, як суд зробити жупелом залякування та переслідування.

Треба розподілити владу так, щоб не припустити концентрації в одних руках контролюючих та каральних органів. На превеликий жаль, такого балансу противаг немає, вся влада узурпована в руках президента. Він має неймовірну владу, але не має ніякої відповідальності. Навіть якщо президент - золота людина, це веде просто до узурпації.

Ну, і останнє - ми маємо дати владу місцевому самоврядуванню, забезпечити децентралізацію. Але треба починати не з нарізки районів. Не треба робити територіальну реформу, не розуміючи, що це таке. А починати з базового селищного рівня, з сільської, селищної та міської громади. От коли ми наведемо там порядок, дамо достатні джерела фінансування і повноважень, коли ми побачимо, що така влада починає працювати ефективно, можна братись за більш високий рівень - за район, за область... Адмінреформа має йти комплексно, про неї, можливо, навіть не треба говорити вголос, але принаймні треба розуміти, який крок за яким має йти. Сьогодні все робиться якось анархічно, стихійно, непрофесійно, бездумно і невідповідально"...

А вот политологи, опрошенные "Обозревателем", оказались единодушны в критике административной реформы. Директор Международного института демократий Сергей Таран ратует за прозрачность и сменяемость власти:

"Я думаю, что административные проблемы не решены совершенно. Собственно говоря, одной из целей реформы является эффективное управление на местах. Но у нас влияния местных сил на власть как не было, так и нет, и я думаю что эта цель не выполняется и близко.
Что надо сделать? Прежде всего, я считаю, что нужна более прозрачная система управления бюджетом и его тратами. На примере Киева видно, насколько эта система непрозрачна при любой власти, при Черновецком и после него - все равно киевляне не знают, куда девается бюджет. Если не знают киевляне, то что можно говорить о менее информационно-насыщенных городах. Нужна воля власти, но им намного легче дерибанить бюджет, чем проводить какие-либо реформы.
Кроме того, должна быть возможность отзыва депутата. Если бы была прозрачность, и если бы депутата можно было бы отозвать, то ему было бы не все равно, как голосовать.
Потом надо иметь возможность проводить местные референдумы. Надо сделать так, чтобы прежде чем принимать местные решения, они должны получить одобрение общества. Чтобы гражданские слушания, проводимые у нас, имели не формальный, а действительно серьезный характер. А это будет только тогда, когда будут существовать эффективные судебные органы".

Игорь Колиушко, глава правления Центра политико-правовых реформ, осуждает админреформу за незавершенность:

"Я думаю, що в результаті адміністративної реформи проблеми, навпаки, збільшилися. В цій адмінреформі звелося все до реорганізації системи органів та спроб скоротити чисельність працівників.

Влада мала кілька орієнтирів. Перший орієнтир - консолідувати уряд і зробити більш функціонально визначені міністерства. Єдине, що вони не зробили, це не ліквідували міністерство надзвичайних ситуацій. Чому його потрібно ліквідувати? Тому що воно не повинне бути міністерством. Міністерство - це політика, а надзвичайні ситуації - це діяльність, конкретна адміністративна діяльність.

Крім того, вони ставили мету – розділити виконавчі органи на три групи. Перша група займається виключно адміністративними послугами, друга – інспекцією і контролем, третя – тим, що лишається - це управлінням державним майном. Вони це декларували, але не виконали. Інертність апарату перемогла і в більшості утворених органів залишилось дублювання посад, а це - корупція і багато інших проблем. Потім вони це позакріплювали без ув"язки з початковими цілями і задачами.

Трете, що вони зробили - вони ліквідували Уряд в якості самостійного органа розробки і реалізації державної політики. Уряд не є апаратом президента, у нас не президентська республіка. В нашій конституції уряд є самостійним, але він повинен мати конституційне забезпечення. Це все було ліквідовано за ініціативою Лавриновича. Вони дозволили всупереч Конституції видавати доручення обов"язкові для Уряду, і таким чином вийшла ситуація, що весь Уряд повністю підпорядкований президенту. Президент дає вказівки, а вони сидять і читають. Якщо хтось проявляє ініціативу, то вони ініціюють доручення президента до самих себе, потім виконують його.